Konflikt wokół Trybunału Konstytucyjnego nasilił postulaty zmiany, a nawet uchwalenia nowej konstytucji. Jednak w panującej obecnie atmosferze ostrego sporu politycznego szanse na nowelizację są minimalne, a na przyjęcie nowej żadne. A szkoda, bo wiele rozwiązań ustawy zasadniczej wymaga zmian, konieczne są też uzupełnienia.

Konstytucja kompromisu

Dominującym elementem obecnej konstytucji jest „duch kompromisu”. Wynika on z okoliczności, w jakich powstawała. Opracowała ją Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego składająca się z posłów i senatorów z parlamentu wyłonionego w 1993 roku. Był on zdominowany przez ugrupowania postkomunistyczne – 66 proc. mandatów otrzymały SLD i PSL. Dwa pozostałe, będące w mniejszości, ugrupowania – Unia Wolności i Unia Pracy – choć wywodziły się z „Solidarności”, z pewnością prawicą nie były. Między innymi dlatego dziś niektórzy politycy prawicy wyrażają się o ustawie zasadniczej bardzo negatywnie, niezależnie od jej zawartości.

Jednak SLD nie zdecydowało się wykorzystać przewagi politycznej do narzucenia tylko swoich rozwiązań. Dla lidera postkomunistów Aleksandra Kwaśniewskiego, który przez pierwsze dwa lata stał na czele Komisji Konstytucyjnej, istotne było, aby reprezentowana przez niego formacja zyskała na trwałe demokratyczny mandat. Konstytucja miała legitymizować postkomunistów jako równoprawnych uczestników sceny politycznej. Chodziło o potwierdzenie w najwyższym akcie prawnym okrągłostołowych ustaleń. Treść merytoryczna miała dla postkomunistów mniejsze znaczenie, chodziło o wypracowanie rozwiązań, które by nie wzbudzały zbyt dużych kontrowersji i o to, aby ustawa zasadnicza została uchwalona za rządów lewicy. W efekcie powstał akt, który jest efektem gry interesów i ustępstw. Aleksander Kwaśniewski zgadzał się na nie, gdyż chciał, aby SLD – jako twórca ustawy zasadniczej – stała się jednym z założycieli III RP.

Projekt został przyjęty przez Komisję Konstytucyjną w styczniu 1997 r., a 25 maja zyskał poparcie Polaków w referendum. Uczestniczyło w nim prawie 43 proc. uprawnionych, „za” głosowało prawie 53 proc., czyli opowiedziało się za nią ponad 6 mln osób. Została więc przyjęta przy niskiej frekwencji niewielką większością. Nie ma zatem mocnej legitymacji społecznej. Weszła w życie w październiku tego samego roku.

Spór o „krzesło”

W ciągu 19 lat od uchwalenia konstytucji często pojawiały się postulaty jej nowelizacji, ale nie udało się zebrać do tego większości dwóch trzecich posłów, a taki jest warunek zmiany. Choć są dwa wyjątki. W 2006 r. Sejm wprowadził poprawkę umożliwiającą dokonywanie ekstradycji m.in. na podstawie europejskiego nakazu aresztowania. Z kolei w 2009 r. zdecydował, że do Sejmu czy Senatu nie może być wybrana osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W tej ostatniej noweli chodziło o uniemożliwienie startu w wyborach politykom Samoobrony, a konkretnie Andrzejowi Lepperowi.

Jednak te dwie zmiany można uznać za „kosmetyczne”. Największym problemem tej konstytucji jest nieprecyzyjne określenie kompetencji premiera i prezydenta, co zresztą jest właśnie efektem „ducha kompromisu”. Choć oficjalnie rządzi premier, prezydent posiada pewne uprawnienia władzy wykonawczej, szczególnie w sferze polityki zagranicznej, a także bezpieczeństwa i sił zbrojnych, co prowadzi do konfliktów. Szczególnie gdy rząd i prezydent są z innych obozów politycznych. Do tego prezydenckie prawo do wetowania ustaw sprawia, że może być aktywnym uczestnikiem życia politycznego w wymiarze krajowym. Na przykład prezydent Kwaśniewski zawetował ustawę przygotowaną przez rząd AWS, a konkretnie Leszka Balcerowicza, wprowadzającą podatek liniowy.

Najbardziej spektakularnym przejawem konfliktu wynikającego ze złych przepisów konstytucji był spór o „krzesło” między prezydentem Lechem Kaczyńskim a premierem Donaldem Tuskiem. W 2008 r. prezydent chciał reprezentować Polskę na szczycie UE w Brukseli, jednak ówczesny szef kancelarii premiera Tomasz Arabski odmówił mu rządowego samolotu, tłumacząc, że wyjazd prezydenta ma charakter prywatny. Lech Kaczyński udał się na szczyt wyczarterowanym samolotem, a na miejscu wszyscy spekulowali, czy dla prezydenta znajdzie się „krzesło” przy unijnym stole (użyczył go jeden z towarzyszących D. Tuskowi ministrów). Problemem, kto ma reprezentować Polskę na arenie międzynarodowej, zajął się Trybunał Konstytucyjny, który też nie rozstrzygnął ostatecznie tej kwestii. Stwierdził, że Rada Ministrów ustala stanowisko na szczyt UE i prezentuje je premier, a jednocześnie zaznaczył, że prezydent ma prawo uczestniczyć w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej. Po czym zalecił współdziałanie. Spór między L. Kaczyńskim i D. Tuskiem miał tragiczne konsekwencje. Premier próbował zmarginalizować politycznie prezydenta, wykorzystał do tego nawet przychylność strony rosyjskiej w związku z obchodami 70. rocznicy zbrodni katyńskiej i doprowadził do rozdzielania wizyt na uroczystości rocznicowe. Lot prezydenta miał o wiele gorsze zabezpieczenie niż premiera, co było istotną przesłanką smoleńskiej tragedii.

Trybunał upolityczniony

Propozycje zmian niektórych paragrafów konstytucji pojawiały się najczęściej w kampaniach wyborczych, jednak więcej było w tym politycznej gry niż realnych zamierzeń. Na przykład PO w wyborach parlamentarnych w 2010 r. postulowała zmniejszenie liczby posłów i senatorów, a także ograniczenie prezydenckiego weta. Jednak po zwycięstwie nic w tej sprawie nie zrobiła. Także obecnie dwie największe partie nie mają wśród priorytetów zmian ustawy zasadniczej. Co prawda mówią o konieczności korekt, np. prezes PiS Jarosław Kaczyński postulował w listopadzie ubiegłego roku „przegląd konstytucji”, ale też nie wskazał konkretów.

Jest jednak w Sejmie ugrupowanie, dla którego zmiana konstytucji jest priorytetem. Chodzi o Ruch Kukiz’15. Przebudowa ustroju politycznego, co wymaga zmiany albo wręcz nowej konstytucji, to postulaty, które przyczyniły się do świetnego wyniku Pawła Kukiza w wyborach prezydenckich i wejścia przedstawicieli tego ruchu do parlamentu. W Sejmie klub Kukiz’15 utworzył nawet zespół do nowelizacji konstytucji, na czele z Kornelem Morawieckim. Jednak ugrupowanie to nie ma całościowego projektu zmian. Generalnie chodzi mu o ograniczenie roli partii na rzecz woli obywateli. Sposobem na to ma być zastąpienie obecnej proporcjonalnej ordynacji wyborczej większościową, przez wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych. Postuluje także zmniejszenie progu ważności ogólnokrajowych referendów. Jednak propozycje te są dyskusyjne, bowiem przykłady z innych krajów czy polskiego Senatu pokazały, że JOW-y działają na korzyść dużych partii.

Właśnie klub Kukiz’15, przy wsparciu posłów PiS, podjął próbę wyjścia z kryzysu związanego z Trybunałem Konstytucyjnym. W poprzednim Sejmie Platforma zrealizowała plan, który miał doprowadzić do zdominowania TK przez sędziów wybranych przez to ugrupowanie. Spotkało się to ze zdecydowaną kontrreakcją PiS w obecnym Sejmie, który nie tylko cofnął zmiany, ale zmienił ustawę w taki sposób, aby TK nie blokował ich reform.

Przebieg sporu jednoznacznie pokazuje, że zapisy o TK w konstytucji wymagają zmian, aby zapewnić mu większą niezależność od bieżącej polityki. Aby wyjść z tego pata, klub Kukiz’15 zaproponował zmianę ustawy zasadniczej. Projekt zakłada m.in., że sędziowie Trybunału będą wybierani większością dwóch trzecich, przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W 60 dni po wejściu w życie noweli kadencje obecnych sędziów wygasną i zostaną wybrani nowi, w liczbie 18. Taki sposób wyłaniania sędziów wymuszałby porozumienie między partiami.

Katalog zmian

W trakcie obowiązywania obecnej ustawy pojawiło się wiele innych problemów, które niewątpliwie wymagają zmian konstytucji. Wejście do Unii Europejskiej w 2004 r. nie ma odzwierciedlenia w zasadniczym akcie ustrojowym. Nie wiadomo między innymi, kto ma akceptować zmiany obowiązującej Polskę umowy międzynarodowej (np. traktatu lizbońskiego), którą wprowadza instytucja Unii Europejskiej. W 2011 r. w Sejmie została wypracowana nowela do konstytucji zaproponowana przez prezydenta Bronisława Komorowskiego, według której rząd, aby zaakceptować zmianę, musi uzyskać zgodę prezydenta i parlamentu. Projekt poparło także PiS, a więc była większość konstytucyjna, co biorąc pod uwagę stosunki między PO i PiS było niewątpliwe politycznym ewenementem. Nie doszło jednak do głosowania, bowiem sprzeciwił się temu D. Tusk, uznając, że takie rozwiązanie będzie źle przyjęte w UE.

Także ewentualne przyjęcie euro będzie wymagać zmian ustawy zasadniczej, a konkretnie przepisów dotyczących Narodowego Banku Polskiego.

Przejmowanie funkcji prezydenta przez marszałka Sejmu po nagłej śmierci prezydenta Kaczyńskiego pokazało, że brak jest przepisów szczegółowo regulujących tę kwestię. Nie wiadomo na przykład, co ma być podstawą stwierdzenia przedwczesnego zgonu prezydenta. B. Komorowski objął ten urząd na podstawie informacji medialnych, co zarzucał mu w kampanii prezydenckiej Andrzej Duda.

Konstytucjonaliści zwracają uwagę, że obecna ustawa zasadnicza nie zawiera mechanizmów, które chroniłyby przed panującym w Polsce chaosem prawnym. Taką funkcję mogłaby spełniać umocowana w ustawie zasadniczej Rada Stanu.

Zasygnalizowane tu problemy wskazują, że „przegląd konstytucji” i wprowadzenie zmian są bardzo potrzebne. Jednak obecnie wydaje się to mało prawdopodobne. Tym bardziej, że właściwie każda zmiana ustawy zasadniczej ma wymiar polityczny, a więc na pewno będzie przedmiotem sporu i spotęguje konflikt. Warto też mieć świadomość, że tworząc konstytucję, trudno z góry zakładać, że jej zapisy będą wykorzystywane do permanentnego sporu politycznego. Nawet najlepsza ustawa zasadnicza nie udźwignie takich praktyk.