Czy jest nam potrzebna nowa ustawa o służbie cywilnej? Odpowiedź, jak praktycznie w każdej dziś sprawie, zależy od „punktu siedzenia” po jednej lub drugiej stronie politycznej barykady. – Widzieliśmy pewien przepis na korpus służby cywilnej w latach 2007–2015, to był przepis „Sowy i Przyjaciół”. Nie polecamy – mówiła w Sejmie Beata Kempa, szefowa kancelarii premiera, rekomendując zmiany w ustawie. Opozycja nie ma wątpliwości, że sprowadzą się one jedynie do „politycznych czystek w administracji rządowej” i „drastycznego obniżania jakości służby cywilnej”. A władza szykuje w ten sposób zamach na kolejne instytucje, niezależne (jeszcze) od partii rządzącej.

W rzeczywistości dylemat jest głębszy i dużo starszy niż spór PiS z PO, a dotyczy z jednej strony swoistego bezpieczeństwa i higieny pracy urzędników służby cywilnej, a z drugiej możliwości skutecznego zarządzania administracją w warunkach demokratycznej zmiany władzy. Są na ten temat dwie szkoły. Jedna mówi o stworzeniu stałego, nieusuwalnego, cywilnego korpusu urzędniczego do dyrektorów gabinetów i departamentów włącznie, druga uznaje za naturalne, że każda władza przychodzi do urzędów centralnych ze „swoimi” ludźmi, do których ma zaufanie i którzy gwarantują jej sprawność działania. (Administracji samorządowej służba cywilna nie obejmuje). Ten drugi model praktykują np. Stany Zjednoczone i Francja, pierwszy jest stosowany w Niemczech czy Wielkiej Brytanii. Teoretycznie także w Polsce. Praktyka ostatnich dwóch dekad potwierdziła jednak stare powiedzenie, że Polak potrafi… i z taką przeszkodą sobie poradzić. Kolejne ekipy wymyślały obejścia i fortele, tworzyły gabinety polityczne, ustawiały konkursy, wymyślały nowe stanowiska albo „tymczasowo powierzały obowiązki”… nawet na 8 lat.

PiS proponuje teraz zerwanie z fikcją i hipokryzją, czyli zwrot w stronę modelu amerykańskiego. Gra nie toczy się o armię szeregowych urzędników, a jedynie o tzw. średni szczebel zarządzania, stanowiący ok. 1 proc. administracji centralnej. Tyle że jest to procent kluczowy.

Wystarczy utrata zaufania

W zasobach służby cywilnej pozostaje ok. 120 tys. pracowników, zaś osób sprawujących funkcje kierownicze jest 1600. Projekt zmian ustawowych przygotowany przez PiS dotknie bezpośrednio jedynie tę grupę. I to w ograniczonym zakresie, bo trudno sobie wyobrazić, by z dnia na dzień wymienić kręgosłup urzędniczy państwa. Profesor Maria Gintowt-Jankowicz, która w latach 1991–2006 pełniła funkcję pierwszego dyrektora Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, w ekspertyzie do projektu ustawy napisała: „Twierdzenie, że nowelizacja likwiduje służbę cywilną jako pragmatykę służbową, nie jest prawdziwe. Wprowadza w błąd nie tylko tysiące zainteresowanych prawników, ale i szerszą opinię publiczną. I jako takie ma cechy nadużycia”. Najważniejsze w projekcie PiS z praktycznego punktu widzenia jest automatyczne rozwiązanie umów ze wszystkimi osobami na stanowiskach kierowniczych. Co nie znaczy, że z większością z nich nie zostaną one odnowione. Autorzy nowelizacji tłumaczą, że chodzi o to, by uelastycznić proces powoływania oraz odwoływania szefów gabinetów i departamentów. I że nikt nie znajdzie się na bruku.

– W zasadzie cały korpus to urzędnicy mianowani i zatrudnieni na umowę o pracę. Ta ustawa nie daje możliwości zwolnienia ich z dnia na dzień, ponieważ urzędnik mianowany może być tylko przesunięty na inne stanowisko – wyjaśniała na posiedzeniu sejmowej komisji poseł Małgorzata Wassermann z PiS. Najwięcej kontrowersji wzbudzają zapisy dotyczące wymagań wobec kandydatów na średni szczebel zarządzania: znosi ona np. wymóg, by nowy szef służby cywilnej w okresie ostatnich 5 lat nie był członkiem partii, zakłada też obsadzanie wyższych stanowisk w służbie cywilnej w drodze powołania, a nie konkursu. Chodzi o tryb zatrudniania, niemający obostrzeń zawartych w Kodeksie pracy. Zwolnienie kogoś, kto ma umowę o pracę, wymaga podania przyczyn. Dyrektora „z powołania” można pożegnać bez szukania prawdziwych czy wydumanych haków. Prawnicy nazywają to bardziej oględnie: przesłanki do rozwiązania umowy z osobami na stanowisku kierowniczym są lżejsze niż w przypadku szeregowego pracownika. Wystarczy utrata zaufania.

Wiecznie pełniący obowiązki

Problem dyrektorów generalnych (czy szefów departamentów) zatrudnionych w ministerstwach nie jest wydumany i nie pojawił się dziś. Na spotkaniach kierownictwa resortu omawiane są przecież zmiany o charakterze politycznym, kierunki reform, projekty ustaw. Nikt z rządzących nie chce, by uczestniczył w nich „kret”, który wyniesie te informacje do polityków opozycji. Poważnym problemem jest także swoisty strajk włoski, stosowany przez korpus odziedziczony po przeciwnikach politycznych. Ze zjawiskiem tym spotkał się wicepremier Mateusz Morawiecki. – Wygląda to trochę tak, jakbyśmy mieli przeciw sobie kilkuset podległych pracowników – zwierzał się dziennikarzom po miesiącu pracy w resorcie. Trudno więc się dziwić, że minister nominowany przez PiS z założenia ma ograniczone zaufanie do dyrektora, który przez 8 lat realizował politykę PO. I odwrotnie.

W 2007 r. pierwszym ruchem nowej władzy po wygranych wyborach była likwidacja… nie służby cywilnej, ale Państwowego Zasobu Kadrowego, utworzonego wcześniej przez PiS. Nie było litości dla urzędników zatrudnionych za poprzedniej władzy. Ustawy o służbie cywilnej nie trzeba było w tym celu zmieniać, wystarczyło byłego dyrektora odsunąć na boczny tor, a nowemu dodać na wizytówce dwie literki – nomen omen – p.o. I tak na przykład 15 na 16 dyrektorów izb skarbowych w 2013 r. to były osoby formalnie „pełniące obowiązki”. Owo „pełnienie” mogło trwać właściwie bez ograniczeń. I trwało. – Przez 6 lat szefem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad był człowiek, przy którym omijaliście wymogi służby cywilnej. Z waszego kolegi, działacza z Mińska Mazowieckiego, skarbnika Platformy, zrobiliście wiceszefa Urzędu Skarbowego – wyliczał w trakcie debaty nad nową ustawą poseł Maciej Malecki z PiS. Podobnie rzecz się miała z otwartymi konkursami na wysokie stanowiska w korpusie służby cywilnej.

Teoretycznie poszukiwano w nich apolitycznych fachowców, w praktyce odbywał się pewien teatr. Role były szczegółowo rozpisane, tak, by w finale – zgodnie ze scenariuszem – zwyciężył faworyt partii rządzącej (lub jej koalicjanta). Przykładów takich scenariuszy dostarczyły taśmy nagrywane w warszawskich restauracjach z udziałem prominentnych polityków. Skoro można było ustawiać konkursy na stanowisko szefa delegatury NIK (za wiedzą i pod kontrolą szefa NIK), to łatwo sobie można wyobrazić, jak wyglądała przez ostatnie lata konkursowa rzeczywistość w innych resortach czy urzędach wojewódzkich. I nie jest też tak, że ustawianie konkursów wymyślili politycy PO czy PSL. W czasach rządów AWS, SLD czy koalicji PiS–LPR–Samoobrona było podobnie.

Masz zwycięzcę?

Andrzej Martynuska spędził w administracji państwowej 25 lat. Był urzędnikiem średniego szczebla, prawdopodobnie najdłużej zajmującym dyrektorskie stanowisko w III RP. Kierował Wojewódzkim Urzędem Pracy w Krakowie w czasach rządów Mazowieckiego, Pawlaka, Oleksego, Buzka, Kaczyńskiego, Tuska. Został odwołany wiosną ub. roku, bo nie spełniał już „wymagań”, jakich spodziewano się od urzędnika jego szczebla.

– Oczekiwano ode mnie, że nie będę polityków stawiał w tak trudnej sytuacji, żeby musieli palcem wskazywać, które firmy mają wygrywać przetargi. Rozumiem, że było to dla nich głęboko upokarzające, dopytywać, dlaczego ta czy inna agencja nie wygrała, a przecież jest taka świetna. Odpowiadałem zawsze tak samo: „Bo przygotowała słaby projekt” albo: „Bo inni byli lepsi” – mówi Martynuska. Na podstawie wieloletniego doświadczania w administracji państwowej b. dyrektor potwierdza, że nie ma konkursu, którego nie da się ustawić, jeśli ktoś ma złe intencje.

– Żyjemy jak w PRL, w kłamstwie. Wszyscy udają, że wierzą, iż konkursy i przetargi są czyste, a zarazem są święcie przekonani, że każdy jest ustawiony. „Masz upatrzonego zwycięzcę, czy możemy startować?”. Odbierałem dziesiątki takich telefonów. „Startujcie – mówiłem – u mnie nie ma drukowania”. Nie było przez 25 lat. Nikt mi nie chce wierzyć – dodaje. Temat konkursów na stanowiska kierownicze powracał niczym bumerang przy pracach nad nową ustawą o służbie cywilnej. Posłowie opozycji bili się, by je zachować, PiS się wahał.

W projekcie poselskim był za ich likwidacją, podczas prac w komisji zmienił zdanie, by w ostatecznej wersji ustawy wrócić do punktu wyjścia. Konkursów na wysokie stanowiska w służbie cywilnej nie będzie. – Jeśli państwo jest przegniłe, to nie oznacza, że przegniłe są pewne zasady i procedury, na przykład konkursy na najwyższe stanowiska. I że należy z nich zrezygnować tylko dlatego, że były nagminnie ustawiane. Nie da się uczciwości zadekretować, a nawet najlepsze procedury nie zabezpieczą nas przed nadużyciami. Ale warto się ich trzymać – ocenia A. Martynuska.

Otworzyć korporację

Być może właśnie to jest istota sporu, jaki toczy się wokół służby cywilnej. Czy przy ustalaniu dla niej szczegółowych regulacji chodzi w zasadzie o hołd składany cnocie przez występek, czy raczej o determinację, by przy zachowaniu maksymalnej transparentności budować propaństwowy korpus urzędniczy? PiS uznał, że raczej o zachowanie pozorów, i wybrał szersze otwarcie urzędniczej korporacji. Najważniejsze pytanie brzmi: czy także na ludzi spoza własnego środowiska politycznego? Wszystko, co w pierwszych miesiącach rządów robi PiS, przemawia za tym, że nowa władza z głębokiego rozczarowania praktyką III RP chce wyciągnąć daleko idące konsekwencje. Pozbyć się pustych rytuałów, grać w otwarte karty. Wykorzystać mandat wyborczy do wzięcia pełnej odpowiedzialności za rządzenie, a jednocześnie pozyskać dla pracy państwowej młodych, zdolnych, sprawdzonych w prywatnym biznesie. Tym właśnie tłumaczone jest odejście od wymogu posiadania wieloletniego doświadczenia pracy w administracji państwowej przed objęciem kierowniczego stanowiska.

– Trzeba otworzyć urzędy na osoby z zewnątrz. Mamy wielu doświadczonych ludzi, którzy nie pracowali w administracji. Ich wiedza i doświadczenie bardzo by się przydały dla państwa – przekonuje M. Wassermann. Sęk w tym, że nowe możliwości mogą zostać wykorzystane zarówno dla dobrej, jak i złej sprawy. Teraz, dzięki nowej ustawie, łatwo można na dyrektorów w urzędach ściągnąć zarówno świetnych fachowców, jak i ludzi przeciętnych, miernych, ale wiernych partii. Opozycja mówi wprost o powrocie zasady TKM, oznaczającej w wulgarnym skrócie przejęcie wszystkich stanowisk dla „swoich”. Beata Kempa tuż przed głosowaniem w Sejmie odniosła się do tego zarzutu, potwierdzając, że nowy rząd faktycznie ma zamiar kierować się zasadą TKM, ale odczytywaną inaczej: Teraz Kolej na Młodych. Po owocach poznamy, kto miał w tym sporze rację.